前  言

水是生命之源、生产之要、生态之基，水利是经济社会发展的基本条件、基础支撑、重要保障，兴水利、除水害历来是治国安邦的大事。依法治水是推进水利可持续发展的重要基础和法治保障。

1988年1月21日，第六届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》），这是新中国第一部全面规范水事活动的法律，它的颁布实施标志着我国水利事业进入了依法治水的新时期。为全面贯彻实施《水法》，水利部于1988年制定了《水法规体系总体规划》，并有计划地组织实施。为适应形势发展的需要，水利部分别于1994年和2006年对《水法规体系总体规划》进行了修订，进一步完善了水法规体系建设的基本思路和重点内容。

《总体规划（2006）》实施6年多来，我国水法规体系建设取得了重大成就，一大批重要水法规相继出台，适合我国国情和水情的水法规体系基本建立，各项涉水事务管理基本做到有法可依，为推动水利改革发展奠定了坚实的制度基础。与此同时，我国经济社会迅速发展，法治建设加快推进，各项改革不断深化。党中央、国务院高度重视水利工作，作出了一系列重要决策部署，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，对加快水利改革发展、保障经济社会可持续发展提出了新的更高要求。根据完善中国特色社会主义法律体系、加强法治政府建设、保障水利改革发展等要求，对《总体规划（2006）》进行修订，进一步完善水利改革发展顶层设计，使水法规体系建设符合新形势和新任务的要求，更好地引领、推动、规范和保障水利改革与发展，具有十分重要的意义。

本规划提出了当前和今后一个时期水法规体系建设的总体思路、目标、主要任务和总体安排，是规范和指导水利立法工作的重要依据和纲领性文件。

一、《总体规划（2006）》实施取得的成就

《总体规划（2006）》颁布实施以来，水利立法紧紧围绕水利中心工作，坚持加快立法进度与提高立法质量相结合，以水利改革发展立法需求最为迫切的领域为重点，统筹推进水法规体系建设。修订出台了《水土保持法》、《水污染防治法》，颁布实施了《水文条例》、《抗旱条例》和《太湖流域管理条例》等行政法规以及《取水许可管理办法》、《水量分配暂行办法》等10多件部门规章。开展了规章和规范性文件专项清理，修改、废止、宣布失效了一批规章和规范性文件。《洪水影响评价管理条例》、《南水北调供用水管理条例》、《河道管理条例》（修订）、《节约用水条例》、《农田水利条例》等重点立法项目取得不同程度的进展。各地出台了一大批内容新、质量高、有特色的地方性法规和地方政府规章，在节约用水、河道采砂、建设项目占用水利设施和水域补偿、农村水能资源开发、农村供水、跨流域调水等国家尚未出台专门法规的领域先行先试，积累了宝贵经验。《总体规划（2006）》安排的重点立法项目已经完成或者取得积极进展。目前，我国已颁布实施以水管理为主要内容的法律4件，行政法规18件，部门规章55件，地方性法规和地方政府规章近700件，内容涵盖了水利工作的各个方面，适合我国国情和水情的水法规体系基本建立，各项涉水事务管理基本做到有法可依。

水法规体系建设是水利改革发展顶层设计的重要支撑。水法规体系建设的不断推进，使中央治水方针政策和可持续发展治水思路上升为国家法律制度，成为全社会一体遵行的行为规则；确立和完善了流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，进一步理顺了部门职责，促进了职权法定；建立健全了一系列水管理的法律制度，为严格水资源管理、促进河湖水域保护、加强水利基础设施建设与管理、做好防洪抗旱工作、推进水土流失综合治理提供了坚实的制度基础。《总体规划（2006）》颁布实施以来，水利立法工作取得重要进展，全社会水法治观念明显增强，为依法治水和实现水利跨越发展提供了有力法治保障。

二、新形势下加强水法规体系建设的重要性和紧迫性

党的十八大描绘了新世纪新阶段科学发展的宏伟蓝图，突出强调了法治建设的重要性，关于法治的论述贯穿于改革发展全过程，覆盖了经济、政治、文化、社会、生态文明建设全领域，包含了立法、执法、司法、守法等法治建设的各方面。新形势、新任务对加强水法规体系建设提出了新的更高要求。

完善中国特色社会主义法律体系，加强法治政府建设，全面推进依法行政，对水法规体系建设提出了明确要求。党的十八大对加快建设社会主义法治国家，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，完善中国特色社会主义法律体系，推进依法行政，严格规范公正文明执法提出了明确要求。经过坚持不懈的努力，到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件。一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的各个方面实现有法可依。中国特色社会主义法律体系形成后，立法工作依然艰巨，修改完善法律和制定配套法规的任务更加繁重。近年来，国家加快推进依法行政和法治政府建设。国务院于2010年8月召开的依法行政工作会议和同年10月印发的《关于加强法治政府建设的意见》，对加强政府立法和制度建设作出全面安排部署。《行政强制法》、《政府信息公开条例》等规范政府行为的法律法规先后颁布实施。水法规体系建设作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分和依法行政的基本依据，应当按照上述要求，进一步统筹兼顾，突出重点，完善程序，加快进度，提高质量，加快填补立法空白，着力优化体系结构，在推进水利依法行政中更好地发挥基础性和保障性作用。

贯彻中央决策部署，强化水利改革发展顶层设计，实现水利发展宏伟目标，对水法规体系建设提出了明确要求。党的十八大对大力推进生态文明建设作出全面部署，突出强调加强生态文明制度建设，依靠制度保护生态环境。中央水利工作会议强调要尽快构建适应我国国情和水情的水法规体系。《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》（以下简称2011年中央1号文件）要求“建立健全水法规体系，抓紧完善水资源配置、节约保护、防汛抗旱、农村水利、水土保持、流域管理等领域的法律法规”，到2020年“基本建成有利于水利科学发展的制度体系”。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》要求“抓紧完善水资源配置、节约、保护和管理等方面的政策法规体系”。经国务院批准的《水利发展规划（2011-2015年）》也对建立健全水法规体系提出了具体要求。为贯彻中央决策部署，保障大规模水利建设顺利进行，加快水利重点领域改革，必须加强顶层设计。当务之急是以2011年中央1号文件为引领，以建立防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的制度体系等四大体系为目标，以法律法规、水利规划、政策措施为支撑，构建目标清晰、层次分明、支撑有力的水利改革发展顶层设计总体框架。完善水法规体系、水利规划体系和水利政策体系，应当立足我国基本国情水情和水利工作实际，着眼经济社会发展全局，以落实中央水利工作方针和决策部署为核心，以服务经济社会发展全局为导向，系统谋划和有序推进水利改革发展，确保顶层设计既能体现国家意志又能体现人民群众意愿，促进水利可持续发展。

    加强和创新社会管理，构建社会主义和谐社会，对水法规体系建设提出了明确要求。党的十八大提出，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。加强和创新社会管理，是党中央正确把握国内外形势新变化新特点，从党和国家事业全局出发确定的一项重大战略任务。近年来，随着水资源条件深刻变化、涉水利益格局深刻调整、水利发展方式深刻转变，水利社会管理的难度和挑战在不断加大，特别是不同地区、不同群体水事活动中的利益冲突明显加剧，水事纠纷和矛盾呈现高发态势。水利社会管理是一项系统工程，涉及水利工作的各个方面，涵盖管理领域的众多环节，直接面对行政管理相对人，与水事活动主体和人民群众的切身利益密切相关，必须强调依法管理和法治保障，自觉把水利工作和涉水活动纳入法治化轨道，不断完善水资源管理、河道管理、水土保持等水利社会管理方面的法规制度，切实保障人民群众的合法水事权益，努力维护和谐安定有序的社会环境。

总结《总体规划（2006）》实施过程中存在的实际问题，不断提高水利立法的科学化和民主化水平，对水法规体系建设提出了明确要求。《总体规划（2006）》的实施取得了重大成就，也逐渐显露出一些问题和不足：一是水法规体系建设的目标任务和重点内容不能完全满足形势发展的需要，应当与时俱进地加以调整；二是由于水利工作的深度和广度不断拓展，规划确定的法规体系结构不够完善，需要进一步优化布局，抓紧制定一批水利改革发展急需的法律法规，逐步填补立法空白；三是随着水利立法工作的不断推进，已经开展或者完成的立法项目，有些已经超出了规划的范围；四是法律制度之间、法规之间的协调性、衔接性需要进一步增强，地方水法规的制定存在地域上的不平衡。为推进科学立法、民主立法，切实提高水利立法质量，满足水利改革发展需要，有必要针对上述问题提出改进和完善措施。

三、水法规体系建设的总体思路、目标和主要任务

水法规体系建设的总体思路。深入贯彻落实党的十八大精神，以科学发展观为指导，按照完善中国特色社会主义法律体系、推进法治政府建设要求，紧紧围绕中央兴水惠民决策部署，坚持以人为本、立法为民，坚持科学立法、民主立法，遵循经济和社会发展规律，立足基本国情和水情，根据条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，把握立法规律和立法时机，进一步健全完善水法规体系，为推进水利改革发展新跨越提供坚实制度基础和有力法治保障。

水法规体系建设的目标。到2020年，形成适合我国国情和水情、内容完整、配套协调的较为完善的水法规体系，使各项涉水事务有法可依，基本满足水利社会管理、公共服务和可持续发展的需要；展望2030年，水法规体系趋于完备和科学，更加适应和满足水利科学发展的需要。

水法规体系建设的主要任务。当前和今后一个时期，水法规体系建设的主要任务包括五个方面：一是适应深入落实最严格水资源管理制度的要求，完善水资源配置、节约、保护和管理的法律法规。重点做好节约用水、地下水管理、水资源论证、水功能区管理、水能资源管理、用水总量控制、跨流域调水、取水权转让等方面的制度建设。二是适应大力推进民生水利的要求，完善防汛抗旱、农田水利、农村水电、水土保持的法律法规。重点做好洪水影响评价、农田水利、农村水电、饮用水安全保障、蓄滞洪区管理、水利工程移民安置等方面的制度建设。三是适应加强和创新水利社会管理的要求，完善河湖管理、水利工程管理的法律法规。重点做好河道管理、河道采砂管理、湖泊管理、水库管理等方面的制度建设。四是适应强化流域管理的要求，完善流域规划、水量调度、水资源保护的法律法规。重点做好长江、黄河流域的综合立法和珠江水量调度、长江流域水资源管理与保护、南四湖管理、河口管理等方面的制度建设。五是适应深化水利改革的要求，研究论证水务管理、小型水利工程产权制度改革、水生态补偿等方面的法律法规。

四、水法规体系建设的总体安排

水法规的分类。按照制定机关和效力等级不同，水法规包括全国人大及其常委会制定的水法律，国务院制定的水行政法规，省、自治区、直辖市、较大的市人大及其常委会制定的地方性法规，民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例，水利部及水利部与国务院有关部门联合制定的部门规章，省、自治区、直辖市、较大的市人民政府制定的政府规章。按照调整内容不同，水法规分为综合、水资源管理、河道管理、水利工程建设与管理、防洪与抗旱管理、农村水利水电管理、水文管理、水土保持管理、流域管理、水行政立法与执法管理和其他等11个类别。

水法规体系建设总体安排。综合考虑立法的必要性、可行性、紧迫性和成熟程度，将水法规体系建设总体安排分为两个部分，涉及72件水法规和11个研究方向。第一部分是拟开展调查研究、咨询论证、组织起草的立法项目，共计72件，其中法律2件、行政法规21件、部门规章49件（表一），重点立法项目有：《长江法》、《黄河法》等法律，《洪水影响评价管理条例》、《南水北调供用水管理条例》、《河道管理条例》（修订）、《节约用水条例》、《地下水管理条例》、《农田水利条例》、《农村水电条例》、《河道采砂管理条例》等行政法规和《建设项目节水设施管理办法》、《用水总量控制管理办法》、《长江河口管理办法》等部门规章；第二部分是为满足水利改革发展需要拟开展立法研究的主要方向，包括综合、水资源管理等11个方面（表二）。各地也应当根据本规划确定的总体安排、立法重点和立法方向，结合当地水利改革发展实际，制定相应的地方性法规和地方政府规章。

考虑到立法项目的起草、审查和审议受立法时机、立法程序、立法协调和国家立法工作安排等因素的制约，本规划中的水法规体系建设总体安排主要作为水利部门有关单位开展水利立法前期论证、起草和内部审查工作的基本依据，其中涉及的立法项目在实际工作中将根据国家立法机关的工作安排进行适当归并、调整，并适时出台。尚未列入本规划，为解决管理中出现的新情况、新问题急需立法并且条件成熟的事项，可以按照立法程序抓紧开展相应立法工作。

表一：拟开展调查研究、咨询论证、组织起草的立法项目

表二：为满足水利改革发展需要拟开展立法研究的主要方向

五、保障措施

加强组织领导。提高对水利立法工作重要性和紧迫性的认识，将水法规体系建设摆在更加突出的位置，作为水利改革发展的重要支撑和法治保障。加强立法机构和干部队伍建设，主要领导要亲自抓、负总责，建立水利立法与水利改革发展实践相结合的工作机制，实现水利立法决策与水利改革发展决策相统一、水利立法进程与水利改革发展进程相适应。

严格制定计划。按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理地制定年度立法工作计划，强化约束指导作用，推动规划的立法项目有序开展。年度立法工作计划作为落实本规划的具体措施，应当以本规划为依据，区别轻重缓急，对立法项目、立法时机和立法进度做出合理安排。  

落实目标责任。根据本规划确定的水利立法工作任务，建立工作责任制度、定期通报制度和年度报告制度，把各项目标任务细化分解到部门、落实到岗位。进一步细化措施，加强统筹协调，形成一级抓一级、层层抓落实的工作局面。进一步完善工作考核评价和责任追究制度，确保规划各项任务落到实处。

加大投入力度。拓宽经费渠道，建立稳定的投入机制，切实保障水利立法工作经费。

加强立法协调。积极争取立法资源，把水利改革发展急需的立法项目纳入立法工作计划。始终站在全局的高度，从维护国家大局和人民群众根本利益出发，积极与立法机关和有关部门联系沟通，加强立法协调，加快立法进程，切实解决立法过程中遇到的障碍和困难，维护社会主义法制统一。

提高立法质量。坚持依法立法，严格遵守立法权限和程序。坚持科学立法，遵循并反映经济社会发展规律，增强针对性和可操作性，努力解决实际问题。坚持民主立法，改进立法工作方式方法，畅通人民群众有序参与立法的渠道，使其合理诉求和合法利益得到充分体现。建立健全公开征求意见制度、听证制度、专家咨询制度和调查研究制度，不断改进立法技术，提高立法质量。

注重跟踪评估。建立和完善水法规贯彻实施的跟踪评估制度和水法规的定期清理制度，及时修改、废止不适应市场经济体制和水利改革发展要求的水法规，提高水法规之间的协调性和配套性，确保出台的水法规符合实际、反映规律、管用好用。

做好基础工作。加强立法需求和效益分析、立法项目论证和立法前期调查研究，做好立法项目储备，为立法工作的滚动开展提供有力支撑。